“नेपालको संसद् कमजोर मात्र छ भन्ने निष्कर्ष सतही हुन्छ । वास्तवमा यो “कमजोर संस्था” होइन, बरु “संस्थागत रूपमा अपूर्ण संसदीय लोकतन्त्र” हो ।”
• शिशिर भण्डारी
भूमिका :
नेपालले २०६२/६३ को जनआन्दोलनपछि लोकतान्त्रिक गणतन्त्र, संघीयता र नयाँ संविधानमार्फत नयाँ राजनीतिक यात्रामा प्रवेश गर्यो । यस संविधानले संसद्लाई जनसार्वभौमसत्ताको प्रमुख अभिव्यक्ति तथा सरकारमाथि नियन्त्रण र सन्तुलन कायम गर्ने सर्वोच्च लोकतान्त्रिक संस्थाका रूपमा परिकल्पना गरेको छ ।
तर पछिल्ला डेढ दशकको संसदीय अभ्यासले यो संस्थागत आदर्श र व्यवहारबीच बढ्दो दूरी देखाइरहेको छ, जसले संसद्को प्रभावकारिता र विश्वसनीयतामाथि प्रश्न उठाएको छ; – के नेपालसँग वास्तवमै शक्तिशाली संसद् छ, वा औपचारिक रूपमा बलियो देखिने तर व्यवहारमा क्रमशः कमजोर बन्दै गएको संस्था ? यो प्रश्नको उत्तर कुनै एक सभामुख, कुनै एक सरकार वा कुनै एक घटनामा सीमित छैन । यसको जरा नेपालको संवैधानिक संरचना, कार्यपालिका-प्रधान शासन अभ्यास, दलगत नियन्त्रण र संस्थागत संस्कृतिको गहिरो संयोजनमा छ ।
लोकतन्त्रको सफलता केवल निर्वाचनबाट मात्र सुनिश्चित हुँदैन; यसका लागि संस्थाहरूको सुदृढता र निष्पक्ष कार्यक्षमता अनिवार्य हुन्छ । संसद् केवल कानुन निर्माण गर्ने थलो मात्र नभई सरकारलाई जवाफदेही बनाउने, राष्ट्रिय बहसलाई दिशा दिने र जनताको प्रतिनिधित्व गर्ने मूल संस्था हो । यस संस्थाको निष्पक्ष सञ्चालन सुनिश्चित गर्न सभामुखलाई दलगत स्वार्थभन्दा माथिको तटस्थ भूमिकामा राख्ने संवैधानिक अपेक्षा गरिएको हुन्छ ।
तर व्यवहारमा नेपालको संसदीय अभ्यासले सभामुखको भूमिकामा निरन्तर राजनीतिक प्रश्न उठ्दै आएको छ । दलगत शक्ति-संघर्ष, राजनीतिक दबाब र संस्थागत संस्कृतिको कमजोरीका कारण सभामुखको तटस्थता माथि शंका उत्पन्न हुने गरेको देखिन्छ । यसले संसद्को निर्णय प्रक्रिया, बहसको गुणस्तर र संस्थागत विश्वासमा प्रत्यक्ष असर पारेको छ ।
यसै सन्दर्भमा प्रस्तुत यो लेखमा नेपालको संसदीय अभ्यासमा सभामुखको निष्पक्ष भूमिकाको आदर्श र व्यवहारबीचको अन्तरलाई विश्लेषण गर्दै संसद्को संस्थागत संकटका संरचनागत कारणहरूको खोजी र लोकतान्त्रिक संस्थाहरूको सुदृढीकरणका लागि आवश्यक सुधारका दिशामा विमर्श गर्ने प्रयास गरिएको छ ।
सैद्धान्तिक आधार – संस्थागतवाद र व्यक्तिकेन्द्रित राजनीति बीचको द्वन्द्व:
राजनीति विज्ञानमा “संस्थागतवाद (Institutionalism)” ले लोकतन्त्रको स्थायित्व बलियो संस्था, नियम र प्रक्रियामा निर्भर रहने बताउँछ । यस्तो अवस्थामा संस्था बलियो भए पनि र व्यक्ति परिवर्तन भए पनि प्रणाली स्थिर रहन्छ र राज्य सञ्चालन अनुमानयोग्य हुन्छ ।
यसको विपरीत “व्यक्तिकेन्द्रित राजनीति” मा संस्था कमजोर र व्यक्ति तथा नेतृत्व शक्तिशाली हुन्छ । निर्णय प्रक्रिया औपचारिक नियमभन्दा सम्बन्ध, शक्ति र अनौपचारिक प्रभावबाट निर्देशित हुन्छ, जसले संस्थागत स्वतन्त्रतालाई कमजोर बनाउँछ ।
नेपालको पछिल्ला राजनीतिक अभ्यासमा यही व्यक्तिकेन्द्रित प्रवृत्ति बलियो हुँदै गएको देखिन्छ, जहाँ संसद्, दल, संवैधानिक निकाय र सरकारका औपचारिक संरचनाभन्दा शीर्ष नेताहरूको अनौपचारिक शक्ति बढी निर्णायक बन्दै गएको छ ।
नेपालको संसद् : ऐतिहासिक शक्ति देखि सीमित भूमिकासम्म:
२०६२/६३ पछि नेपालको संसद् राज्य पुनर्संरचनाको केन्द्र बन्यो । त्यस समयमा संसद्ले राजसंस्थाको अन्त्य, राज्यको नयाँ स्वरूप निर्धारण र संविधान निर्माणजस्ता ऐतिहासिक निर्णय गरेर राष्ट्रिय परिवर्तनको नेतृत्व गरेको थियो ।
तर समयसँगै संसद्को भूमिका क्रमशः कमजोर र सीमित हुँदै गएको छ । अहिले यो नीति निर्माणको स्वतन्त्र केन्द्रभन्दा बढी दलगत शक्ति-सन्तुलन, अवरोध व्यवस्थापन र राजनीतिक रणनीति कार्यान्वयन गर्ने थलो बनेको छ ।संसद्को गहन नीति–विमर्श गर्ने भूमिका क्रमशः कमजोर हुँदै गएको छ र यो धेरै अवस्थामा सरकारका निर्णय अनुमोदन गर्ने संस्थाजस्तो देखिन थालेको छ ।
यस परिवर्तनमा कार्यपालिका प्रभाव निर्णायक बनेको छ । नीति, विधेयक र बजेटको प्रारम्भिक ढाँचा सरकारले बनाउने भएकाले संसद्को संशोधन क्षमता घटेको छ । समितिहरूले पनि अपेक्षित रूपमा गहिरो नीति निर्माण गर्न नसक्दा संसद्को कार्यगत मेरुदण्डको भूमिका कमजोर बनेको छ ।
कार्यपालिका प्रभुत्व र संसदीय स्वतन्त्रताको क्षय:
नेपालको संसदीय प्रणालीमा कार्यपालिका क्रमशः नीति निर्माणको केन्द्रमा पुगेको छ । प्रधानमन्त्री र मन्त्रिपरिषद् केवल कार्यान्वयनकर्ता मात्र नभई नीति, बजेट र विधेयक निर्माणका मुख्य स्रोत बनेका छन्, जसले शक्ति सन्तुलन कार्यपालिकातर्फ केन्द्रीकृत भएको देखाउँछ ।
संसद्मा पुगेपछि ती प्रस्तावहरूमा गहिरो संशोधन गर्ने क्षमता सीमित हुन्छ । ह्विप (whip) प्रणाली, दलगत अनुशासन र पार्टी निर्देशनका कारण सांसदहरूको स्वतन्त्र विवेक कमजोर बनेको छ, जसले संसदीय बहसलाई औपचारिक बनाएको छ ।
फलस्वरूप संसद्को निगरानीकारी(oversight) भूमिका पनि कमजोर हुँदै गएको छ । संसद् सरकारलाई नियन्त्रण गर्ने संस्था होइन, सरकारका निर्णयलाई प्रक्रियागत वैधता दिने निकाय बन्ने जोखिम बढेको छ ।
सभामुखका अनुभव र संवैधानिक परिषद् – तटस्थताको संरचनात्मक संकट:
सभामुख सैद्धान्तिक रूपमा संसद्को निष्पक्ष संरक्षक हुन् । तर व्यवहारमा उनी दलबाट निर्वाचित हुने, दलगत सम्बन्धबाट पूर्ण अलग नहुने र संवैधानिक परिषद्को सदस्यसमेत हुने भएकाले उनी बहुआयामिक राजनीतिक भूमिकामा रहन्छन् ।
नेपालका सभामुखहरूको अनुभव हेर्दा स्पष्ट प्रवृति देखिन्छ । हलसम्मका नेपालका सभामुखमा दमननाथ ढुंगाना र सुवास नेम्वाङलाई तुलनात्मक रूपमा संस्थागत स्थिरता र संवादमुखी नेतृत्वको उदाहरण मानिन्छ । तर पछिल्ला कार्यकालमा अग्नि सापकोटा, देवराज घिमिरे र डोलप्रसाद अर्यालसम्म आइपुग्दा विवाद, राजनीतिक दबाब र पक्षधरताको प्रश्न बढी देखिन्छ, यद्यपि मूल संरचना उस्तै रहन्छ ।
यसले देखाउँछ कि सभामुखसम्बन्धी समस्या व्यक्ति होइन, संस्थागत अभिकल्पनाको परिणाम हो । संवैधानिक परिषद्को सदस्यता र दलगत पृष्ठभूमिले सभामुखलाई संरचनात्मक रूपमा नै तटस्थ रहन कठिन बनाएको छ, जसले बारम्बार विवाद सिर्जना गर्छ ।
राजनीतिक दल, समितिहरू र नियन्त्रणमुखी संस्कृति:
नेपालका राजनीतिक दलहरू प्रतिनिधित्व गर्ने संस्था मात्र नभई निर्णय केन्द्र बनेका छन् । सांसदहरूको स्वतन्त्र विवेकभन्दा दलगत निर्देशन बलियो हुन्छ, जसले संसद भित्रको बहसलाई सीमित बनाएको छ ।
समितिहरूलाई संसद्को संसद्को कार्यगत मेरुदण्ड (real engine room) मानिए पनि व्यवहारमा तिनीहरू अपेक्षित रूपमा प्रभावकारी बन्न सकेका छैनन् । विधेयकहरूमा पर्याप्त विशेषज्ञ बहस नहुने, दलगत लाइन हावी हुने र सरकारको निर्णयलाई चुनौती दिन नसक्ने प्रवृत्तिले समितिको प्रभावकारिता कमजोर बनाएको छ ।
नयाँ दलहरूको उदयले पनि पुरानै राजनीतिक संस्कृतिबाट पूर्ण रूपमा अलग हुन सकेको छैन । यसले समस्या कुनै दल विशेषको नभई समग्र राजनीतिक संस्कृतिको भएको संकेत गर्दछ ।
निर्णय प्रक्रिया अझै सहमतिभन्दा सौदाबाजी र शक्ति–लेनदेनमा आधारित देखिन्छ, जसले नियन्त्रणमुखी राजनीतिक संस्कृतिलाई निरन्तरता दिएको छ ।
संसदीय परम्परा, तुलनात्मक दृष्टि र जनविश्वासको संकट:
नेपालमा संसदीय परम्परा अझै विकासशील अवस्थामा छ । बेलायतमा सभामुख पूर्ण रूपमा दलबाट अलग हुने परम्परा छ भने भारतमा संसदीय अभ्यास तुलनात्मक रूपमा संस्थागत छ, तर नेपालमा दलगत प्रभाव, कमजोर परम्परा र संस्थागत अस्थिरताले संसद्को स्वतन्त्रता सीमित बनाएको छ ।
यस कारण संसद् औपचारिक रूपमा सक्रिय भए पनि व्यवहारमा सरकारलाई नियन्त्रण गर्ने संस्थाभन्दा सरकारका निर्णयलाई प्रक्रियागत वैधता दिने निकायजस्तो देखिन्छ । यसले लोकतान्त्रिक सन्तुलन कमजोर बनाएको छ।
सबैभन्दा ठूलो असर जनविश्वासमा परेको छ । संसद्प्रति भरोसा घट्दै गएको, युवामा राजनीतिक निराशा बढेको र वैकल्पिक प्रणालीप्रतिको आकर्षण देखिनु लोकतन्त्रको संस्थागत कमजोरीको संकेत हो, जसले प्रणालीको दीर्घकालीन स्थायित्वमा चुनौती सिर्जना गरेको छ ।
निष्कर्ष : कमजोर संसद् होइन, अपूरो संस्थागत लोकतन्त्र:
नेपालको संसद् कमजोर मात्र छ भन्ने निष्कर्ष सतही हुन्छ । वास्तवमा यो “कमजोर संस्था” होइन, बरु “संस्थागत रूपमा अपूर्ण संसदीय लोकतन्त्र” हो ।
जहाँ लोकतान्त्रिक संरचना निर्माण भए पनि यसको व्यवहारिक स्वतन्त्रता र संस्थागत परिपक्वता अझै पूर्ण रूपमा स्थापित हुन सकेको छैन । सभामुख, राजनीतिक दल र कार्यपालिकाबीच देखिने तनाव व्यक्तिगत कमजोरीभन्दा बढी प्रणालीगत असन्तुलनको परिणाम हो ।
संसदीय प्रभावकारिता घट्नुको मूल कारण कुनै एक व्यक्ति वा दल होइन, बरु गहिरो संरचनागत र राजनीतिक–सांस्कृतिक समस्या हो । दलगत वफादारीलाई संस्थागत निष्पक्षताभन्दा माथि राख्ने प्रवृत्ति, व्यक्तिकेन्द्रित राजनीति र कमजोर संसदीय परम्पराले संसद्को स्वायत्तता कमजोर बनाएको छ ।
यदि संसद्लाई लोकतन्त्रको वास्तविक केन्द्र बनाउने हो भने सभामुखलाई दलगत प्रभावबाट मुक्त राख्ने, संसदीय परम्परा बलियो बनाउने र संस्थागत संस्कृतिको विकास गर्ने सुधार अनिवार्य छ । अन्यथा लोकतन्त्रको बाह्य संरचना कायम रहे पनि त्यसको संस्थागत आत्मा क्रमशः क्षीण हुँदै जानेछ।
– २०८३ असार ४ गते ।
